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1995年江苏省副省长张怀西授牌


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中国资产评估立法难撼监管体制之弊
 
2012年03月06日10:08
 [导读]中国资产评估行业20余年无专门法律的历史即将结束。由于既有利益格局难破,在最为关键的监管体制上迁就现状,未有实质性进步。
中国资产评估行业20余年无专门法律的历史即将结束。但从目前亮相的法律草案来看,这一立法尚难撼动此行业监管体制痼疾。
2012年2月27日,在十一届全国人大常委会第二十五次会议上,酝酿、起草近六年之久的《资产评估法》草案,首次接受审议。
所谓资产评估,是指由专业机构及人员对资产价值进行测算的市场服务行为。自上世纪80年代末开始,随着国有企业改制,中外合资企业的兴起,资产评估行业在中国应运而生。在发生企业改制、资产重组、合资、合作、产权交易,以及出租、抵押、保险等经济活动时,通过专业的资产评估给交易主体提供价格参考,有助于交易公平的实现。
1989年,经国家人事部批准,原国家国有资产管理局成立了资产评估中心,监督管理全国的资产评估。1991年11月,国务院颁布《国有资产评估管理办法》(下称国务院91号令),成为迄今为止这个行业内具有最高法律层次的统一性法律文件。
1999年,中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩,在这一改革要求下,财政部发文要求资产评估机构与原挂靠单位在人、财、物等方面彻底脱钩,各地的资产评估机构由此从财政部门下属的事业单位,成为自负盈亏的合伙制企业或者有限责任公司。
据全国人大常委会的立法资料显示,目前全国各类评估机构近万家,执业注册评估师10万多人,从业人员约30万人。由于行业多头管理、评估市场人为分割,多种行业标准和职业规范并存、行业监管薄弱,在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等一系列问题,亟待一部法律来规范。
此次的草案,规定了注册评估师、评估机构、委托人之间的权利义务关系,规定了评估基本准则、资格考试制度、执业注册制度、行业监管制度以及行业自律制度等。全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图在立法说明中表示,要明确资产评估行业是一个以市场价值理念为基础的综合性中介服务行业的定位,坚持市场配置资源的原则。
但是,由于既有利益格局难破,在最为关键的监管制度上,此次立法未有实质性进步。
监管体制微变
随着土地有偿转让、房屋买卖、矿产资源开发等产权交易种类的扩大,不同行业和领域内针对特定资产的评估行业也迅速发展。1994年,中国土地估价师协会和房地产估价师学会分别成立;2006年,中国矿业权评估师协会成立。由此形成了包括资产评估、房地产评估、土地估价、矿业权评估,以及旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业。
这些专业性的评估行业由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部(管土地评估和矿业权评估两类)、商务部以及保监会五个部门分别管理,俗称“五龙治水”。
行业内的各类评估分属不同的管理部门,执业标准也有差别,但社会上是把资产评估作为一个整体行业来看的。”中央财经大学财政学院副院长、资产评估研究所所长刘玉平对财新记者说。
在刘玉平看来,此次立法最关键、也是最困难的就是行业管理体制问题。2006年6月,全国人大财经委成立了资产评估法起草组。时任全国人大财经委副主任的贾志杰谈及这一立法将解决五个方面问题,前三个分别是——评估行业多种资格并存,部门分割的问题;评估行业管理体制不顺的问题;各种评估执业准入壁垒的问题。
从国际资产评估行业的发展趋势看,统一管理是方向。有参加起草组的成员告诉财新记者,温家宝总理在2008年的时候有过一个批示,指出一定要理顺评估管理体制。
由于行政管理体制的争议,本应在2007年就提交审议的草案,一直拖到了2012年。此次草案的立法说明中也提到,理顺资产评估行业的行政管理体制是草案起草过程中一直存在分歧和争议的难点问题,有关方面各持己见,难以达成一致。
目前呈现在公众面前的《资产评估法》草案,采取了所谓“统分结合”的模式,仅仅对多头管理的体制进行了微调,显然未达到立法初衷。
草案规定,国务院建立资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导资产评估行业发展。国务院资产评估行业管理部门在资产评估行业管理协调配合机制框架下,负责监督管理资产评估行业。由财政部会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制。同时,草案还规定了这个配合机制的职责。包括设定注册评估师专业类别、制定统一的评估基本准则,以及职业基本准则和职业道德准则;制定注册评估师资格全国统一考试办法等。
刘玉平认为,虽然有了协调机制是个进步,但大的体制没有变化,这不算是最好的解决方式。财政部企业司副司长赖永添也在接受财新记者采访时表示,本来是想通过立法来规范行政管理体制,现在的草案却迁就现状,对解决问题无济于事。
五龙难治水”
按目前的现状,不同种类的资产评估师要经过不同的资格考试,在不同的行业协会进行注册;不同的资产评估机构需要取得不同的部门或者行业协会的资格认证,才能从事某个领域的资产评估业务。即使是资产评估机构的名称,也要体现出某个种类的特征来。
2005年5月11日,财政部为了使评估机构“专营化”,而不与会计师事务所等混业经营,发布了《资产评估机构审批审理办法》,要求依法设立的资产评估机构名称中应当包含有“资产评估”字样。
同年8月,中国土地估价师协会发布了《关于在土地估价机构注册中规范土地评估机构名称的通知》,要求机构名称中应明示土地、不动产、土地资产、地产、地价的评估或估价等表明土地估价专业的术语。
是年10月,建设部颁发《房地产估价机构管理办法》,规定各资质等级房地产估价机构名称有“房地产估价”或者“房地产评估”字样。
一些同时经营多种评估业务的机构只能纷纷改名,有些把名字加长,有些则拆分部门,分别进行工商登记。
中锋资产评估有限公司董事长张梅告诉财新记者,他们经营多种评估业务,采取将房地产估价和资产评估分开进行工商登记的形式, “两块牌子,一队人马”。但由于工商登记的是两个主体,所以工商税务都是两套体系,给机构的日常经营增加了负担。
一位同时取得了注册资产评估师、房地产估价师和土地评估师资格的业内人士告诉财新记者,各种考试科目内容有很多重叠的地方,如果能互相承认一下,可以节省不少人力、财力。
在赖永添看来,评估行业多头管理、部门分割,不利于评估行业的整体发展。各个行政部门往往通过行业准入制度设置壁垒,比如企业重组,往往要聘请多家机构分别进行评估,加重了客户的负担,也增加了机构的管理成本。
他举例说,企业价值的评估并不是各种资产——土地、房地产等各种估值的简单相加,还有经营的优势、品牌的优势、市场的优势等,企业的不同资产由不同的机构作出评估,其结果却不能反映出企业的价值。
此外,评估机构的审批、评估人员资格的认定,评估方法标准的制定、评估项目的管理等等,各个部门各有一套制度体系。在不同的管理模式下,对评估行业的监管力度不一,加之对法律责任的规定不完善,缺乏全面系统性,无法有效地对评估违法行为进行惩处。
政府职能亟需改革
在当前的体制下,各种评估专业要统一起来非常困难,症结在于政府的角色错位。中联资产评估公司的一位评估师告诉财新记者,中国的资产评估行业和英美国家相比,最大的区别就是,政府管得太多。
2001年12月,国务院办公厅转发了财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》。刘玉平认为,这份文件意味着资产评估行业从完全由政府管理的体制,走向政府监管下的行业自律管理。
目前,各个不同评估种类的行业自治程度不尽相同,有的相对比较独立,有的还是处于政府的严格管制下。
比如,财政部门监管的行业,政府负责批准评估机构的设立,行业协会管人员和机构的注册;而国土部门监管的行业,机构的设立和人员资格、注册都是由协会来管理;住房和城乡建设部则统一将机构的设立,人员资格的许可都直接纳入政府管理。
从协会人员的组成来看,和行政部门也存在着千丝万缕的关系。比如,中国资产评估协会的会长,同时是财政部资产评估准则委员会主席,曾经担任过中纪委驻财政部纪检组组长、财政部党组成员,副会长是现任的财政部企业司司长;而中国土地估价师协会的现任会长,曾经担任过国土资源部副部长,副会长则是现任的国土部土地利用管理司司长;中国房地产估价师与房地产经纪人协会的会长,曾经是建设部的副部长。
各个协会每年要收取会费,要组织培训和资格考试等等,这都成为一种“不能失去的利益”。而对于从业主体而言,这就是无端增加的重复成本。
此次立法,依旧延续了旧体制的惯性。“从评估行业本身的特点来看,统一管理是有可能的。”刘玉平说,现在的“协调机制”,是激烈博弈下的折中选择,在现有的体制框架下能否有效地运行,恐怕还有待于进一步研究和探讨。
中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德指出,这种协调机制,或者设立超越各个部委之上的各种委员会,是中国行政权力交叉、重叠、分割而又无法统一情况下的无奈之举。当权力出现多头管理,而公众对此意见颇大时,协调机制往往成为体制调整的“经验”而被广泛使用。
2007年,《反垄断法》出台,在各部门权力无法统一规制的情况下,设立了反垄断委员会;2009年,《食品安全法》出台,“九龙治水”的体制难以改变,就叠床架屋设立了一个食品安全委员会。
资产评估立法又重复了这一过程。马怀德说,“不能一边说要转变政府管理职能,下放权力,一边又收权、扩权”,需从政府体制改革的角度去着力,不能任由各个行政部门画地为牢,占山为王。
(新世纪)
 
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